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国外大学章程核心特征述评及启示
2014-04-16 10:54 王敬红  国家教育行政学院 审核人:

 

构建中国特色现代大学制度,依法治校,形成自我监督、自我约束的发展机制是我国高校提升管理水平、创建高水平大学所面临的重要任务。近年来,我国很多高校都日渐认识到制定大学章程对于加强现代大学制度建设、推进依法治校的重要意义,由此展开的关于大学章程的相关研究日渐增多。但是从大学章程制定实施的现实情况来看,我国大学章程建设工作仍然相当薄弱,绝大部分高校还没有制定章程,即便已经制订了章程的大学也不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。总的来说,我国高校要么是无可循,要么是有难行,究其原因,既有技术方面的问题,更主要的则是管理体制和政策法律方面的问题。国外尤其是西方高等教育发达国家对大学章程建设高度重视,并严格恪守先有章程,后有大学的办学传统,确保章程在大学办学过程中切实发挥宪法的作用,已经积累了丰富而成熟的大学章程建设经验。本文旨在借鉴他国经验的基础上,给我国大学章程建设提供有益启示。

(二)国外大学章程的历史溯源

国外大学章程的产生可以追溯到中世纪。当时的国王或教皇给大学颁发特许状,承认并赋予大学一定程度的自治权力,允许大学自己开设课程、聘请教师、制定学术标准等。教皇格利高九世于1231年颁布的限制巴黎主教权力,承认大学拥有审判权和罢课权的一系列章程,即中世纪的大宪章,以法定形式赋予大学一定程度的自我管理权力,从而使大学在学术和管理方面的自治权利合法化。这些特许状或宪章的形式和内容都已具有了现代大学章程的基本特征。

此后,一些西方国家的大学章程都是根据中世纪大学的特许状而建立的。牛津大学和剑桥大学分别于1254年和1318年得到教皇训令,并在其后的发展过程中得到王室的各种特许状;英国近代大学如利物浦大学也在获得皇室特许后才成为正式大学,并取得相应的合法权益。同样,发祥于殖民地时期学院的美国大学,其最初的合法性也是源自权力机关(英国王室或殖民地议会)颁发的特许状。这些特许状不仅是连接国家、教会或殖民地政府的教育立法与大学自治的纽带,而且是当时教育立法的主要形式,是教育法的主要载体。严格地说,大学章程与教育立法还处于一种混合状态,还未具有独立性。但是殖民地时期学院的特许状在效力、具体内容上已经涉及到大学内部的管理,成为政府与大学之间沟通的法定渠道,这也正是现代大学章程的基本特性,现代大学章程正是在此基础上发展演变而来的。

随着社会的进步和高等教育的发展,西方现代大学章程已经脱离了与国家或地方政府教育法规混合的状态,成为大学自我治理的总纲。有学者认为,真正意义上的现代大学章程的肇端,其标志是1819年著名的达特茅斯学院诉伍德沃德案。在此之前的大学章程,无论议会通过也好,国王、教会颁布也好,始终是以自上而下的形式给予大学的。英美大学虽然拥有自己制定内部规程(by-law)和发布命令、形成秩序的权力,但根本事务均控制在特许状之中,而且主权者在法理上拥有任意变更或忽略特许状规定的权力。直至达特茅斯学院诉伍德沃德案之后,大学特许状才真正取得自主性,高权性质的公共权力不再有机会干涉大学章程,而大学自主制定的章程和内部规程亦随之得到法律的保护,大学章程由此才和最充分的大学自治结合起来。现代大学章程一般是由大学的权力机构(一般是大学的董事会)根据大学设立的特许状及国家或地方政府教育法律法规而制定的。如英国,在习惯法条件下,公立大学创办有两个基本文件:一个叫The University Ordinance可译作大学条例,它是经由立法机构审定通过的该大学的宪章,主要规定本大学的目标、大学作为一个法人的各项权利管理机构的设置、最高行政职位的构成等等;第二个文件叫Statute of The University,可译作大学章程,它是在第一个文件下的具体化细则,规定在各级机构内各个委员会的设置、权利与功能、学位的设置等。

二、国外大学章程的核心特征述评

尽管由于各国文化传统、风俗习惯和法律制度的不同,国外大学章程各具色,但办学毕竟有其自身内在的规律性,作为大学治理的总纲,章程的核心要件仍不乏共同之处。下文对西方各国大学章程的核心特征进行梳理,以期对我国大学章程建设有所启示。

(二)明确了大学的法律地位。

大学章程是大学自治的宪章。为了使高校真正拥有办学的自主权,西方发达国家的普遍做法是通过立法来确立高等学校办学的自主地位。牛津大学章程序言的第一节大学的法律地位就开宗明义地提出牛津大学是自我管理的学者社团,确立了大学的法人地位和大学章程的法律效力。美国大学是高度自治的法人组织,联邦政府无权干预大学内部的事务活动,在法律上不能对大学的性质作出明确的规定。大学章程以法律方式确立了大学的法人地位并且从根本上确立了大学的管理运作体制。如康奈尔大学章程规定,康奈尔大学是一个在纽约州相关法律下组织和存在的教育社团,明确了学校的社团法人地位和非赢利性,并且确立了大学的管理体制,这成为大学运作的法律依据。

(三)明确了大学与政府、社会的关系。

大学法律地位的确认,也进一步明确了政府与大学的法律关系,从而将政府参与大学管理的范畴及方式制度化。维吉尼亚大学的大学章程中提到,联邦政府教育部门并不是统管全国教育的行政部门,而是面向全国教育系统提供服务的咨询机构。德国波鸿大学在大学章程中提到,《高等教育总法》是大学的管理的主要依据,联邦政府不直接管理大学,它的主要职责是,对大学提供基本的建设经费,对大学的科研提供经费,对学生提供贷款或资助,制定有关高等教育的一般性法规等。德国的汉堡大学在大学章程中说明,其社会地位相当于州一级的国家机构,是享受自治权利的经国家认可的合法团体。英国大学与政府是一种伙伴关系,大学十分重视向政府提出咨询意见,并且政府通过立法和各种政策文献确保各种层次类型的大学的正常运行。美国的联邦政府和州政府亦如此。德国高等教育体制以公有制为基本特征,州政府举办了绝大多数的高等学校,因而德国对大学的控制力相对来说比较强,德国的联邦政府一般不直接管理大学,因为德国大学的经费大部分来自州政府,所以一般是州政府的有关部门进行管理,但州政府并不干涉大学的具体内部问题。大学与政府的关系一般在大学章程中都有所体现。

大学不是象牙塔,其诞生于社会的土壤并和社会有着千丝万缕的联系。

大学章程中关于社会团体或个人参与大学事务的途径和方式的规定,以大学基本法的形式将社会参与大学事务的活动合法化,这主要体现在大学建立了以校外人士为主的董事会制度方面。董事会权力成为美国大学体制区别于其他国家大学体制的一个基本方面。董事会在加强大学和社会的联系、反映社会各界的要求等方面发挥了积极的桥梁和纽带作用,从而避免了学校脱离社会发展需求而完全成为由学者控制的象牙塔现象。耶鲁大学章程规定,法人机构成员中有3名为当然委员,他们是耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长;章程同时规定,除大学法人代表之外,学校有一名负责纽黑文市、州政府事务及学校发展的副校长,其职责是根据校长的授权处理学区和州政府的关系、协调学校在纽黑文市的主动权。康奈尔大学章程也规定,纽约州州长、州议会参议院和众议院的议长以及大学校长为4位当然董事;同时还要求普通董事中需有2名来自纽约州的农业、商业和劳工部门。政府官员和社会人士参与学校法人机构,有利于学校和政府及社会各方面关系的处理。各大学董事会在人员构成、规模大小等方面并不相同,成员多为关心学校办学的社会名流,如工商企业界人士、慈善家以及卸任的政府官员等,聘任时通常较多注意其经济方面的影响,成员也包括校友代表、教师代表和学生代表等。社会参与大学事务不仅是美国大学的传统,而且也是大学与社会共同发展的需要与趋势。依照大学章程,社会参与大学事务及大学接受社会委托或赠予都有可依,从而可以保障大学与社会的协调发展。

(四)明确规定了大学内部管理体制。

首先,大学章程规定了大学管理的董事会制度。董事会是学校的最高决策与审议机构,行使的职权具有决定性和宏观指导性。芝加哥大学章程明确规定,董事会拥有大学的最高决策权,大学校长向董事会负责,并执行董事会决策。大学章程对董事会成员如何产生有着明确的规定。哈佛大学在大学章程中规定,董事会是大学的最高决策机关,补充新的董事必须通过在任董事的选举和协商。哈佛和耶鲁大学的大学章程都明确规定了其董事会中校外董事的名额、产生方式以及参与大学管理的方式和权限。雷根斯堡大学中的校长制,是管理的执行机构,董事会是管理的决策机构。爱丁堡大学的大学章程中提到了大学在法律上是独立的,大学董事会保障本大学的管理,并对未来的发展进行规划,董事会对大学所有的内部事务负完全责任。英国大学治理机构是大学的最高权力机构,多采用两院制结构,即顾问委员会和理事会。顾问委员会一般规模庞大,更多的是发挥决策咨询作用,而理事会则更多的是发挥议事决策作用。两者在英国各所大学中的名称不完全相同,也有的大学不设顾问委员会,但几乎所有英国大学章程都规定设立理事会作为大学的议事决策机构,也有称之为校董会的。

其次,大学章程规定了内部管理体制。美国大学的内部管理体制实行董事会领导下的校长负责制度。校长是学校的最高行政负责人,担负学校办学、发展的全部职责。德国有些大学实行校董事长制,但它们的职能是一样的,就是使大学内部管理更有效,使大学更制度化和条理化,这是根据各国的不同的国情来体现的。一般说来,大学章程规定,董事会并不管理具体的日常行政事务,其制定的政策方针由校长去具体实施。即董事会抓大事,校长管具体事务。此外,美国大学的管理非常重视发挥教授的作用,学校的决策机构、重要管理机构都吸收教授加入。这一点也可以清楚地从美国大学章程中看出。如耶鲁大学章程规定,每个学院的终身教授同时是行政人员,他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构,处理有关教育政策、学院管理的事情

(五)规定了大学校长的权利和责任。

校长是大学学术和行政首席执行官,是大学学术领域的主要负责人,是拥有大学治理领域最高权力的个人。德克萨斯大学章程规定在大学内部大学校长的权力最大。波恩大学章程规定,该校实行的是校长负责制,校长由大学教职员工代表大会从正教授中选举产生。亚琛工业大学的校长职责是法定的,校长是校代表大会和校评议会的主席,有权召集并主持这两个机构的会议,可以对迫切事务为学校主管机构作出必要的决策和采取必要的措施。德国的大学校长对大学起着灵魂作用,其地位是举足轻重的。在各国大学章程的规定中,大学校长的任期一般都是四年左右,但是在美国除外,美国大学校长任职时间更长,甚至是终身制的。有时大学校长甚至是名人,是大学的形象代表,用他的名人效应为他所在的大学吸引更多的人才,从社会中汲取更多的资金。

(六)明确了学校资金的来源。

学校资金的来源决定着大学的性质和发展的目标方向,是各国大学章程予以重点明确的内容。加州大学伯克利分校的大学章程中规定,大学中的一部分经费要由州政府承担,除此之外,经费来源还包括来自联邦政府、学费、捐款等;德国联邦邮政专科学校规定大学经费主要是由国家财政(联邦财政)给予,而不是由其它私立财政渠道支持;威尔士大学的补助金是由财政部长任命的大学拨款委员会决定的;伦敦大学学院的办学经费除了主要来自于英国政府或欧盟各国政府与四个基金组织以及学费以外,也可通过各种私人渠道筹集。伦敦大学的玛莉王后和韦斯特菲尔德学院在其章程中提到,收到和管理津贴、订购、捐款、捐赠的基金、遗产、礼物和任何财产的贷款,无论是实物还是个人的,作为捐赠的基金,遗产和礼物的受托人,依据相关法律和章程,可投入任何形式资产作为学院所用;根据宪章,可以任何形式筹集资金,并且如同自然法人管理自己的事物,可以签订任何协议,接受各方面义务和责任。从各大学章程的规定来看,大学资金的来源比较稳固的仍然是政府的拨款,但是随着社会的发展,资金来源的渠道已经越来越多样化,除学费外,捐款和其它私立渠道的来源越来越法制化。同时资金来源于何处,又将用于哪里,规定清晰,有利于学校资产的管理和使用,使得大学财产的使用和分配更加明朗化。

(七)规定了学生权益及相关事务。

按照利益相关者理论,学生是大学最重要的利益相关者之一,因此各国大学章程对于学生事务及相关权利保护都作出了明确规定,是国外大学章程的重要组成部分。康奈尔大学章程规定,56位董事会董事中有2位董事由学校伊萨卡校区的学生团体选举产生,每位任期两年,每年至少选1名。康奈尔大学章程还专门规定了学生生活委员会的职责:就学生处等部门(在适当情形下)的长远规划进行评介;就与学生健康和福利相关的大学政策进行评介;就与学生居住相关的大学政策进行评介;就与学生课外活动相关的大学政策进行评介,包括校内或校际间的运动会;就与学生社区的发展和支持相关的大学政策进行评介,包括学生自治;就大学的其他主要政策以及非纯学术性学生经验相关的事宜进行评介等。密歇根州立大学章程还专设一章,规定了校董事会与学生的关系:校董事会为来自密歇根州和其他州或国家的有资格的学生提供平等受教育的机会,校董事会授权校长听取并解决学生投诉的重要的事情。

(八)规定了章程的修订程序。

章程修订是章程中必不可少的内容。各国的大学章程中把修订程序放在了末尾。大学章程的修订也需要有相应的人数和依据规定的法律条款等,体现了大学章程一旦实行,就不能朝订暮改,应有相对稳定和权威的地位。这些都再次强调了大学章程的法律效力的重要性。耶鲁大学章程第61条规定,该章程的更改、修订、废除或代之以新章程,需由出席董事会会议或特别会议的2/3成员投票通过方可进行,但是关于章程修订、废除、增加或代替的提议需在会议召开前至少三十天内通知其成员或以邮件告知。康奈尔大学章程第二十五章则规定,只要多数董事同时出席并投赞成票或者三十张一致票,这些规章都可以在任何董事会会议上被修改。但至少须在会议前五天通知董事会成员,并呈递要修改的内容。

8.章程形式规范,内容可操作性强,确保法律效力。

为了确保章程的法律效力,很多西方高校通过严格按照法律规范形式制定章程,大学章程法律特征明显。如牛津大学对大学章程中所使用的条款规定进行解释并说明适用范围,以避免产生争议。最后一章有关大学章程和条例的解释或适用争端的解决方法完善了解决争议制度,按照法律的要求建立诉讼和复议等措施,成为牛津大学很少发生大学效力相关的法律纠纷的关键所在。澳大利亚莫道克大学的大学章程中第23条款学校训导中有关学生不当行为的定义分了4条,而仅第1以下活动可以构成学生的不当行为,又列举了15种情况这些关于不当行为的明确规定为高校管理学生提供了详细可靠的法律依据,用以判断学生行为的适当与否,并根据行为不适当的种类和程度,以采取对学生的不同程度的惩罚措施。因此,减少了管理者和被管理者之间的争议,真正实现了有章可循

三、国外大学章程建设对我国的启示

(一)必须重视和加快大学章程的制定。

国外大学章程的制定实践告诉我们,大学运作必须有法可依、有章可循。具备完善的大学章程,有利于大学的运行及发展,有利于保护学校及其成员的利益不受侵害,同时避免不必要的法律纠纷。同时,只有重视大学章程建设,大学才能办出底蕴,办出厚重的内涵。1995年颁的《教育法》和1998年颁布的《高等教育法》,明确要求学校必须具备章程,这在一定程度上提高了人们对学校章程重要性的认识,但时至今日,全国绝大多数高校仍没有制定学校的章程。学校没有章程,就使依法治校成为空话,而且不利于现代大学制度的建立,更不符合国际高等教育的通行做法。因此必须加快我国大学章程的制定步伐,尽快改变许多学校无章办学的局面。

(二)制定大学章程必须明确学校的领导体制。

大学的办学目标、发展目标、主要任务等,是国外大学章程规定的重要内容,还有很大一部分是关于学校内部管理体制的规定,其中又特别对学校董事会和校长的职责、权限作出规定。目前我国高校实行的是党委领导下的校长负责制这一领导体制,即学校党委会(或党委常委会)是学校的最高决策机构,校长是学校的最高行政负责人,校长履行职责、权限的主要方式为校长办公会或校务委员会。因此,我国大学章程在对学校的办学目的、发展目标、主要任务等作出规定的同时,应该针对我国国情和校情,明确规定学校党委会(或党委常委会)、校长办公会(或校务委员会)及党委书记、校长在学校发展与管理中的职责、权限,明确规定党委书记在学校党委会(或党委常委会)中的地位和角色,校长在校长办公会(或校务委员会)中的地位和角色。以此,进一步将党委领导、校长负责、教授治学、民主管理落到实处,并加以规范化和制度化。

(三)制定大学章程必须界定教授治学的机制及权利。

国外大学在学校管理过程中十分重视发挥教授的作用,学校许多重要的管理机构、许多重要的决策都注意吸收教授代表参加,特别在学术管理方面,教授起着决定性的作用。较之,我国大学教授在参与学校管理与影响学校决策方面的权力明显不足。造成这种状况的最主要原因是我国大学缺乏充分发挥教授在办学中重要作用的机制和环境。长期以来,我国大学形成了行政权力钳制学术权力的局面,大学教授很难真正参与到学校管理中来,包括学术管理方面教授也没有太多的发言权。这是违背大学本质和规律的,也是当前建设高水平大学和世界一流大学的主要障碍之一。大学是学术共同体,我国大学章程应该明确和建立教授参与学校管理的机制,明确学校重要的管理机构、重要的决策都应该吸收教授代表参加,特别是应该明确教授是学术权力的行使者,在学术管理中发挥主导作用。从基本制度设计上规范学术管理和行政管理的主体和权限。

(四)制定大学章程必须明确举办者和学校之间的权利和义务。

我国要建立现代大学制度,需要良好的外部环境,特别是需要进一步理顺政府和高校之间的关系,使高校成为面向社会依法自主办学的实体。大学是开展教学和科研活动的主体,应独立行使其自主权,政府的职责范围主要是对大学在方针、政策、法律规范方面评估等进行宏观管理,而不应对属于办学者的职权加以干预。因此,我国的大学章程应该明确大学作为独立法人所承担的责任及职责范围,同时规定所有学校活动的开展都必须接受政府的宏观调控与管理,遵守国家教育法律法规。我国大学章程还应重视学生与校友的规定。国外的大学章程都非常重视对学生合法权益的保护,重视学生参与学校的管理,学校的许多重要管理机构都吸引学生加入,强调他们的主人翁意识和平等主体地位。我国的大学比较重视对学生的管理,但更多地是把学生当作被动管理和要求的对象,而对于学生合法权益的保护,特别是对学生参与学校管理的权益保护比较欠缺。因此,应该通过制定学校章程明确和细化学生参与学校管理的权限,特别对于涉及学生自身利益的重大问题,学生应有较大的发言权和决定权,另外,校友的资源和力量也不可忽视,我国大学应该更加重视校友资源的开发与利用以及校友权益的维护和保障,并通过学校章程予以确认。

根据网络检索,目前我国2000多所高校中已公布大学章程的仅有60多所,占大学总数的3%,如果加上成人高校,恐怕只有2%即便已经公布的大学章程,也普遍存在着缺乏量化规定、语焉不详、内容空泛的问题。很多条款都是《高等教育法》内容的直接搬用,而没有具体的细节说明。比如办学规模到底如何确定、学科、专业的调整究竟如何进行等,重大事项如何界定等均没有具体的可操作性的规定。和西方大学章程相比,可以说差距还很大,硬伤比比皆是。大学章程作为大学宪法,是制度的制度。由于它的缺位,大学内部的管理体制自然被较多地赋予了行政色彩,主观和随意的成分居多,成为现代大学制度建设的障碍,长此以往,必将拉大中国大学与世界一流大学的距离。希望伴随着中国改革开放及制度变革力度的加大,大学章程建设能够与时俱进,实现更大的突破。

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